各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源局、规划和国土资源局），计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局：
为适应全面建设小康社会的新形势，加快依法治国的进程，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结了近年来推进依法行政的基本经验，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则、主要任务和具体措施，是全面推进依法行政、建设法治政府的总纲领。为保证《纲要》在国土资源管理系统全面、正确地实施，不断提高国土资源管理依法行政的水平，特制定如下实施意见：
一、提高认识，切实做好《纲要》的学习和贯彻实施工作
国土资源部《关于全面推进依法行政的实施意见》（国土资发[2000]1号）和《关于进一步推进依法行政的通知》（国土资发[2003]34号）下发以来，各级国土资源管理部门高度重视并大力推进依法行政，在加强立法、完善制度、制约权力、强化监督等方面作了大量工作，取得了明显成效。但是，国土资源管理部门部分工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法办事的能力和水平还不高，执法责任制度还不够健全，有法不依、违法不究、执法不严的现象仍不同程序地存在。国土资源管理部门既是保障经济社会可持续发展的重要资源管理部门，又是维护人民财产权利、保护国家和社会整体利益的重要执法部门。必须按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的基本要求，全面推进依法行政。县级以上国土资源管理部门一定要从立党为公、执政为民的高度，充分认识全面推进依法行政的重要性和紧迫性，切实把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期国土资源管理的一项重要任务抓紧抓好。
最近，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》），明确提出了最严格土地管理制度的核心是严格执行土地管理法律法规，建立和完善耕地保护和土地管理的责任制度，这正是依法行政的基本要求。《纲要》和《决定》的基本精神是一致的。各级国土资源管理部门要将贯彻《纲要》与贯彻《决定》有机结合起来，认真组织好《纲要》和《决定》的学习、宣传和培训工作，着重从提高国土资源管理的行政执法能力和严格依法管理上下功夫，全面提高依法行政水平。
县级以上国土资源管理部门要建立和完善全面推进依法行政的领导工作机制，精心组织，周密部署，明确分工，落实责任。要以《纲要》的实施为契机，在全面总结前几年推进依法行政实践经验的基础上，制订阶段性目标、年度计划、工作措施和进度安排，并切实加强督促检查，把《纲要》和本实施意见提出的各项任务真正落到实处。各级国土资源管理部门的主要领导要切实担负起本部门全面推进依法行政的第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。力争通过五到十年的努力，全面实现国土资源管理依法行政的目标。
二、突出重点，全面落实《纲要》规定的各项任务
《纲要》以执政为民为宗旨，以建设法治政府为目标，按照规范和约束行政权力、保障和监督行政机关严格履行法定职责、有效实施行政管理的要求，在提高制度建设质量、确保法律实施、严格各项监督、深化行政管理体制改革等方面作出了多项规定。各级国土资源管理部门要全面落实《纲要》规定的各项任务。同时，要结合国土资源管理部门推进依法行政的实践，以切实解决国土资源管理部门执法不严、违法不纠、执法能力不强为重点，从以下几方面全面推进依法行政：
（一）完善国土资源立法，提高国土资源制度建设质量
紧密围绕为全面建设小康社会提供国土资源保障的要求，科学合理地制定国土资源立法计划，逐步完善适应社会主义市场经济体制、符合可持续发展战略要求的国土资源法律体系和制度体系。大力推进国土资源立法和规范性文件的听证制度。拟订国土资源管理法律、法规和规章草案，起草规范性文件时，凡是直接涉及公民、法人或者其他组织重大利益的，都要依法组织听证。
将法律修改与法律制定放到同等重要的地位，建立国土资源管理法律法规的定期清理制度，适时对现行的国土资源管理法规规章进行修改或者废止，切实解决法律规范中的冲突和矛盾。继续推进国土资源立法指导思想的转变和立法方式改革，以规范行政权力的行使、维护人民群众的根本利益作为国土资源立法工作的出发点，推进立法的民主化和科学化进程。
（二）健全行政决策机制，提高国土资源行政决策水平
继续推进规范性文件法律审核制度的建立。各级国土资源管理部门制定的规范性文件在正式出台前，都要由本部门的法制工作机构进行合法性审查，确保行政决策权符合法律规定，防止越权决策。严格落实国土资源重大事项集体决策制度。确定协议出让底价、招标标底和拍卖挂牌的起始价和底价、对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，有关的国土资源管理部门要依法实行集体决策。进一步完善法定许可事项的内部会审制度，完善会审程序，明确会审责任，提高会审效果。
全面落实国土资源管理重大决策听证制度。县级以上国土资源管理部门在拟订或者修改基准地价、编制或者修改土地利用总体规划或者矿产资源规划、拟订或者修改区域性征地补偿标准时，都要依法组织听证。
探索建立国土资源管理行政决策跟踪反馈和责任追究制度。县级以上国土资源管理部门要定期对本部门行政决策的执行情况进行跟踪与反馈，适时提出调整和完善的建议。按照“谁决策、谁负责”的原则，完善国土资源管理行政决策的监督程序和监督方式。对违法或者不当进行国土资源行政决策活动的，要依法追究法律责任，实现有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的法治目标。
（三）转变国土资源管理职能，创新国土资源管理方式
继续强化国土资源管理的市场监管职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。深入推进经营性土地使用权和探矿权、采矿权的招标、拍卖和挂牌出让制度。运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，进一步做好土地市场秩序和矿产资源管理秩序的治理整顿工作，加快建设统一、开放、竞争、有序的现代国土资源市场体系。适应国土资源管理参与宏观调控的要求，抓紧建立宏观调控机制，提高参与宏观调控的能力。
认真实施《行政许可法》，加快实现国土资源管理方式创新。行政许可的设定必须于法有据。今后，除了法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级人民政府规章可以设定行政许可外，其他规范性文件一律不能再设定行政许可。实施行政许可要严格按照法定程序进行，强化服务观念，改进工作作风，做到公开透明、高效便民。今后，凡是没有法定依据的，实施行政许可一律不得收费。国土资源管理要从注重事前许可向更加注重事后监督和服务转变，从注重具体事项审批向更加注重战略性规划转变。要通过实施《行政许可法》，切实解决权力与利益挂钩的问题。
在继续推行窗口办文、内部会审、政务公开、行政责任考核追究等依法行政基本制度的基础上，大力推进国土资源管理政务公开制度，以保障人民群众的民主权利、维护人民群众的切身利益为出发点和落脚点，将国土资源管理的行政决策、行政执行和行政结果公开。认真执行国土资源管理系统十项为民措施和五条禁令，依法落实土地登记资料的公开查询制度。加快电子政务建设，增强网上政务信息发布、基础信息提供、登记和审批业务受理、信息查询和反馈的能力。
（四）理顺行政执法体制，规范国土资源行政执法行为
按照严格执法的要求，推进国土资源执法体制改革，强化自上而下的执法监督，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的国土资源行政执法体制。严格按照法定权限和法定程序行使行政处罚权。县级以上国土资源管理部门在依法作出较大数额罚款、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚决定前，要告知被处罚人有申请听证的权利。被处罚人申请听证的，有关的国土资源管理部门要依法组织听证，否则就是程序违法。切实保障被处罚人在行政处罚中所享有的陈述权、申辩权以及通过申请行政复议或者提起行政诉讼获得法律救济的权利。
继续推进执法责任制和评议考核制。县级以上国土资源管理部门要根据法律法规赋予的国土资源管理职权，科学设定执法岗位，分解执法职责，细化执法标准，严密执法程序，建立公开、公平、公正的考评体系和责任追究制度。
（五）完善监督机制，强化对国土资源管理行为的监督
切实做好行政复议案件的受理办理工作，充分发挥行政复议的层级监督和自我纠错功能，通过行政复议解决纠纷，化解矛盾。完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。加大行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，应当依法追究有关国土资源管理部门的法律责任。
强化国土资源的社会监督，建立和完善国土资源违法案件举报制度，公开举报电话和举报信箱。切实保障举报人的权利和人身安全。高度重视新闻舆论的监督。对新闻媒体反映的问题，有关的县级以上国土资源管理部门都要认真调查、核实，并依法及时处理。
（六）建立国土资源应急机制，防范和化解国土资源纠纷
进一步强化国土资源管理部门的社会管理和公共服务职能。建立健全地质灾害预警和应急机制，妥善处理各类突发事件，提高国土资源管理部门应对突发事件和风险的能力。依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则，完善土地权属争议和探矿权采矿权争议的解决机制，及时化解社会矛盾，维持正常的社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。进一步完善国土资源信访工作制度，认真对待和妥善解决行政管理相对人通过信访反映的突出问题。
三、采取切实有效的保障措施，不断提高国土资源管理依法行政的水平
在国土资源管理系统全面推进依法行政，不是一项具体业务工作，而是涉及国土资源管理方方面面、具有全局性和长期性的系统工程，需要常抓不懈，有计划、分步骤地推进。部将研究制定国土资源管理依法行政规划，对今后十年的依法行政工作进行全面部署。当前，结合贯彻落实《纲要》，各级国土资源管理部门要切实做好以下几方面工作：
（一）切实做好《决定》的贯彻实施工作
《决定》以建立和完善最严格的土地管理制度为重点，明确了今后一段时期严格土地管理的一系列重要措施：包括严格执行土地管理法律法规；加强土地利用总体规划实施管理；完善征地补偿和安置制度；健全土地收益和集约利用机制；建立和完善耕地保护的土地管理的责任制度等。切实做好《决定》的贯彻实施工作，是全面推进依法行政的重要内容。各级国土资源管理部门一定深刻领会《决定》的深远意义，正确理解和把握《决定》的精神实质，抓紧落实《决定》的各项规定，促进土地管理方式和土地利用方式的根本转变。
（二）加快国土资源管理急需立法项目的研究制定工作
有法可依是依法行政的前提和基础。要按照有利于落实科学发展观、服从和服务于国土资源管理参与宏观调控的要求，不断完善国土资源管理法律法规。积极配合立法机关做好《物权法》、《不动产登记法》和《农民权益保护法》等涉及公民、法人或者其他组织财产权利的立法项目的研究制定工作。加快制定国土资源市场监管、土地收购储备等方面的立法。
（三）深入推进省以下国土资源管理体制改革
科学合理的国土资源管理体制，是全面推进依法行政的重要保障。县级以上国土资源管理部门要按照党中央、国务院关于改革省以下国土资源管理体制的决定，以强化省级职责，适应国土资源管理参与宏观调控为重点，全面推进国土资源管理体制改革工作，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的国土资源管理新体制。
（四）切实加强国土资源管理队伍建设
在国土资源管理系统全面推进依法行政，客观上需要一支政治强、作风正、业务精的高素质的国土资源管理队伍作保障。县级以上国土资源管理部门的领导和工作人员要切实加强对宪法、法律和法规的学习，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平。大力推进教育、培训、考核和检查相结合的“四位一体”教育培训方式。建立和完善领导干部学法和领导干部任职前法律知识考试制度，定期或者不定期对国土资源管理部门的领导干部进行依法行政知识培训。
（五）充分发挥法制工作机构在推进依法行政中的作用
国土资源管理部门的法制工作机构是推进依法行政的参谋、助手和法律顾问。国土资源管理部门在实施行政管理、推进职能转变、深化国土资源管理体制改革、制定政策、发布决定、解决经济社会发展中的突出问题和矛盾时，要充分发挥法制工作机构的作用。县级以上国土资源管理部门要切实加强法制工作机构建设，配备法律专业人员，为法制工作机构开展工作创造必要的条件。法制工作机构也要切实加强自身建设，不断提高其政治素质、业务素质和作风素质。
（六）继续深入开展依法行政检查和示范基地创建活动
去年以来，按照部《关于进一步推进依法行政的通知》（国土资发[2003]34号）要求，各级国土资源管理部门普遍开展了依法行政检查和示范基地创建活动。今后，依法行政检查和示范基地创建活动要形成制度。县级以上国土资源管理部门要根据本地区的实际，制定切合实际的国土资源管理依法行政考核指标体系，定期开展依法行政检查验收工作，并对在推进依法行政工作中取得显著成效的单位和个人给予表彰和奖励。
《纲要》及本实施意见贯彻落实中的有关重要情况和问题，请及时报送国土资源部。
二○○四年十一月十九日
