——全面实施预算绩效管理政策问答

2018年12月24日 ，中共甘肃省委、甘肃省人民政府印发了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（以下简称《实施意见》）。这是省委、省政府贯彻落实党的十九大精神，推动党中央、国务院重大方针政策落地见效的重要举措，对于深化我省预算管理制度改革、优化财政资源配置、提升公共服务质量具有重要意义。近日，省财政厅就全面实施预算绩效管理有关政策回答了本报记者的提问。

问：《实施意见》出台的背景和必要性？

答：财政是国家治理的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分。党的十九大报告强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。 2018年9月1日 ，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对全面实施预算绩效管理进行统筹规划和顶层设计。为确保党中央、国务院决策部署落地见效，省委、省政府及时出台了《实施意见》，进一步对我省新时期全面实施预算绩效管理工作进行安排部署，是我省3-5年内基本建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的根本依据。

党的十八大以来，我省预算绩效管理工作取得了一些成绩，财政资金使用效益不断提升，但总体上起步晚、底子薄，仍然存在一些突出问题，主要是绩效理念尚未牢固树立、绩效管理广度和深度不够、绩效管理制度体系不健全、绩效激励约束作用不强、市县绩效管理工作普遍滞后等。省委、省政府印发《实施意见》，就是为了正视差距、真抓实干，力争以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量。这是增强政府公信力和执行力、提高人民群众满意度的有效途径，是建设高效、责任、透明政府的重大举措。

问：《实施意见》的总体思路和基本原则是什么？

答：《实施意见》的总体思路是：全面贯彻《意见》精神，深入落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和“八个着力”重要指示精神，围绕“全面”和“绩效”两个关键点，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高管理水平和政策实施效果，为建设经济发展、山川秀美、民族团结、社会和谐的幸福美好新甘肃提供有力保障。

基本原则：一是坚持总体设计、统筹兼顾。遵循中央统筹规划和顶层设计，既要聚焦解决当前最紧迫问题，又要着眼健全长效机制；二是坚持全面推进、突出重点。既要将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，又要聚焦提升社会关注度高、覆盖面广、持续时间长的重大政策和项目实施效果；三是坚持科学规范、公开透明。既要抓紧健全科学规范的管理制度，又要大力推进绩效信息公开透明；四是坚持权责对等、约束有力。既要明确各方预算绩效管理职责，又要健全激励约束机制。

问：如何体现“全面实施”？

答：全面实施预算绩效管理体现在“全方位、全过程、全覆盖”三个方面：

一是构建全方位预算绩效管理格局。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，推动提高收入质量和财政资源配置效率，增强财政可持续性；将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，增强其预算统筹能力，推动提高部门和单位整体绩效水平；将政策和项目预算全面纳入绩效管理，实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，推动提高政策和项目实施效果。

二是建立全过程预算绩效管理链条。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，具体环节包括：积极推行事前绩效评估、全面落实绩效目标管理、严格执行绩效运行监控、深入开展绩效评价和结果应用。

三是完善全覆盖预算绩效管理体系。各级政府要将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”全部纳入绩效管理。积极开展涉及财政资金的政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等政府投融资活动实施绩效管理。

问：全面实施预算绩效管理有哪些创新？

答：与以往预算绩效管理工作相比，全面实施预算绩效管理在关注财政资金使用效益的同时，着眼健全长效机制，力求从整体上提高财政资源配置效率，其创新点主要体现在以下四个方面：

一是拓展预算绩效管理实施对象。预算绩效管理从政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展，从转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置。

二是积极推行事前绩效评估。全面实施预算绩效管理将绩效管理关口前移，要求各部门各单位对新出台的重大政策和项目开展事前绩效评估，并将评估结果作为申请预算的必备要件，从源头上防控财政资源配置的低效无效。财政部门要加强新增重大政策和项目的预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。

三是实施预算和绩效“双监控”。各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，及时调整预算执行过程中的偏差，及时纠正政策和项目实施中存在的问题，堵塞管理漏洞，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费，确保财政资金使用安全高效和绩效目标如期保质保量实现。

四是建立多层次绩效评价体系。各部门各单位对预算执行情况以及所有政策、项目实施效果开展绩效自评，如实向财政部门报送绩效目标实现结果；财政部门会同各部门各单位建立重点绩效评价常态机制，对重大政策和项目定期开展重点绩效评价，为政府决策提供依据；稳步开展部门整体绩效评价，探索开展下级政府财政运行情况综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。

问：谁来承担全面实施预算绩效管理的主体责任？

答：按照党中央、国务院和省委、省政府安排部署，各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。要加快健全绩效评价结果反馈制和绩效问题整改责任制，强化对各级政府和各部门各单位的绩效责任约束，形成结果反馈、问题整改、绩效提升的良性循环机制，硬化绩效评价结果的刚性约束。

问：全面实施预算绩效管理过程中，需采取哪些激励约束措施？

答：按照权责对等的原则，在明确绩效管理主体责任的同时，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，调动其履职尽责和干事创业的积极性。同时，各级财政部门要尽快建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复和碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。

问：如何构建预算绩效管理制度体系？

答：预算绩效管理专业性、技术性较强，应该从以下两方面加强制度体系建设，夯实全面实施预算绩效管理基础：

一是完善管理流程。完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则，细化操作规程，使预算绩效管理有章可循、有规可依。加快预算绩效管理信息化建设，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

二是构建标准体系。建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，逐步实现绩效信息横向可比较、纵向可追溯。创新评估评价方法，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

问：全面实施预算绩效管理有没有明确的时间进度安排？

答：根据财政部统一安排：到2020年底，省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，既要提高省级财政资源配置效率和使用效益，又要加强对下转移支付的绩效管理，防止财政资金损失浪费；到2022年底，市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，做到“花钱必问效、无效必问责”，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。

问：财政部门如何更好地发挥预算绩效管理组织协调作用？

答：财政部门要赋予部门和资金使用单位更多管理自主权，强化预算绩效管理工作考核，加强预算绩效管理力量，充实预算绩效管理人员，保障预算绩效管理经费，开展预算绩效管理宣传和培训，指导部门和单位提高预算绩效管理水平。通过健全制度体系夯实预算绩效管理基础，加快推进预算绩效管理信息化建设，逐步完善互联互通的预算绩效“大数据”系统，为全面实施预算绩效管理提供重要支撑。加强与人大、监察、审计等机构的协调配合，健全工作机制，形成改革合力，确保全面实施预算绩效管理工作顺利实施。

问：部门和单位如何更好地履行预算绩效管理主体责任？

答：各部门各单位要按照预算和绩效管理一体化的要求，结合自身业务特点，优化预算管理流程，完善内控制度，明确部门内部绩效目标设置、监控、评价和审核的责任分工，制定绩效管理考核细则，加强财务与业务工作紧密衔接。要建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准，规范一级项目绩效目标设置，理顺二级项目绩效目标逐级汇总流程。要建立工作责任制，将绩效管理责任分解落实到具体单位、具体责任人，确保每一笔资金花得安全、用得高效，实现“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。

问：如何保障全面实施预算绩效管理改革协调推进？

答：全面实施预算绩效管理改革任务重、难度大，为确保协调推进，需采取以下四个方面的保障措施：

一是加强组织领导。坚持党对全面实施预算绩效管理工作的领导，增强把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，切实转变思想观念，牢固树立绩效意识，督促指导有关政策措施落实，确保预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端。

二是加强协调配合。建立健全财政部门和预算部门之间的协调配合机制，加强沟通、密切配合。财政部门要建立协调议事机制，加强对全面实施预算绩效管理工作的组织协调；预算部门要树立大局意识，落实绩效管理主体责任，主动开展工作。

三是加强监督问责。审计机关依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门及时将违纪违法问题线索移送纪检监察机关。各级财政部门推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开。

四是加强工作考核。各级政府将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。各级财政部门负责对本级部门和预算单位、下级财政部门绩效管理工作情况进行考核，并通报考核结果，对工作成效明显的地区和部门给予表彰，对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。

问：预算绩效管理与人大监督、审计监督之间是什么关系？

答：预算绩效管理与人大审查监督、审计监督各有侧重：首先，预算绩效管理强调内部管理，而人大和审计实施外部监督；其次，预算绩效管理贯穿预算管理全过程，特别强调事前绩效管理，从源头上提高决策的科学性和精准性，审计监督侧重对预算绩效结果进行事后检查。同时，预算绩效管理与人大审查监督、审计监督又紧密联系、相互促进：全面实施预算绩效管理有利于人大预算审查监督重点向支出预算和政策实施效果拓展，推动审计部门工作重点从合规性审计向绩效审计转变；反之，加强人大监督和审计监督能增强绩效管理约束力，促进预算绩效管理质量提升。

问：如何推动社会力量有序参与预算绩效管理？

答：各级财政部门要尽快完善专家和第三方机构参与预算绩效管理的具体办法，建立专家咨询机制，切实加强预算绩效管理智库建设，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理。要搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督，营造“讲绩效、用绩效、比绩效”的良好氛围。

问：省级在推进预算绩效管理方面取得了哪些成效？

答：近年来，省财政厅立足于抓重点、补短板、强弱项、提质量，从省级层面明显加大了预算绩效管理工作推进力度，主要取得以下两点突出成效：

一是强化绩效目标管理。省级从2018年起下大力气狠抓绩效目标管理，夯实全过程预算绩效管理基础。在拓宽管理范围方面，2018年实现了省级经济事业发展类项目绩效目标全覆盖，2019年绩效目标申报范围由经济事业发展类扩大到工作经费类和专项转移支付类，首次实现省级一般公共预算专项支出绩效目标申报全覆盖；在规范工作流程方面， 2019年通过优化编审流程、健全指标体系、制定审核标准等，进一步规范绩效目标申报、审核程序，首次在省级层面实现绩效目标申报前置于部门预算，并与部门预算编制“二上二下”各环节紧密衔接；在提高编审效率方面，编制专门的预算绩效管理软件，将绩效目标管理嵌入预算管理系统：预算部门按规定的程序和要求，通过编审系统向财政部门申报年度预算绩效目标，财政部门在系统内完成一般性审核和评分制审核，并邀请第三方机构及人大、审计部门的专家等，对社会关注度高的项目进行重点审核，形成相对完善的绩效目标编审工作机制。

二是初步构建全过程闭环系统。在强化绩效目标管理的基础上，进一步加大绩效监控、绩效评价和结果应用的推进力度，初步在省级层面构建起全过程绩效管理闭环系统。在绩效监控方面， 2018年组织省级部门对部分经济事业发展类项目预算执行情况开展绩效监控，各部门按要求报送了绩效监控报告，省财政厅针对好的做法和存在的问题进行了通报；在绩效评价方面，2018年对44个经济事业发展类项目开展重点支出绩效评价、对13个二级预算单位开展整体支出绩效评价，引入第三方机构对20个绩效评价报告开展评审，并向相关部门反馈评审意见。2019年将绩效自评范围扩大到省级所有经济事业发展类项目，并结合政府工作重点选择10个项目开展重点支出绩效评价、选择10个二级预算单位开展整体支出绩效评价；在结果应用方面，将绩效目标申报情况作为编制部门预算的重要参考因素。2018年将经济事业发展类项目绩效目标与部门预算草案同步报送省人大财经委审议，并首次将20个项目的绩效目标通过单位门户网站向社会公开。2019年报送范围进一步扩大到所有一般公共预算支出项目，绩效目标公开的力度也将进一步加大。

问：我省市县级预算绩效管理工作进展情况如何？

答：总体而言，我省市县政府部门和单位预算绩效管理工作基础普遍较差，这是3-5年内全面实施预算绩效管理的薄弱环节。市县政府是各项政策的具体贯彻落实者，是基本公共服务的主要提供者，相应也是预算绩效管理的责任主体。下一步，省级要进一步加强组织领导，层层压实绩效责任，督促指导市县政府全面贯彻落实，确保市县与省级同步开展全面实施预算绩效管理工作，切实提高财政资金使用效果，提升公共服务质量和水平。

问：省财政厅下一步将如何贯彻落实《实施意见》？

答：全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程。贯彻落实《实施意见》，是我省各级财政部门当前和今后一段时期的重点任务。省财政厅将严格按照省委、省政府安排部署，在全面实施预算绩效管理中发挥好组织协调作用。近期的工作重点是：尽快印发贯彻落实《实施意见》的通知，组织做好预算绩效管理政策解读和宣传培训，按照财政部工作进度制定细化具体管理办法和操作规程，指导市县财政部门开展全面实施预算绩效管理工作，抓好各项改革举措的落实。

问：扶贫项目资金绩效管理作为全面实施预算绩效管理的“试验田”已先行开展，请问扶贫项目资金绩效管理的重要意义是什么？

答：全面实施扶贫项目资金绩效管理，是贯彻习近平总书记扶贫开发重要论述、党中央国务院及省委省政府决策部署，切实加强扶贫项目资金管理的一项重大举措，是强化扶贫资金全过程监管，推动精准扶贫、精准脱贫的迫切要求，也是探索完善现代预算制度、全面推进预算绩效管理的“试验田”，是提高脱贫质量和实现精准脱贫目标的关键措施，对打赢脱贫攻坚战具有重要意义。林铎书记、唐仁健省长对扶贫项目资金绩效管理工作做出了明确指示，要求加快构建扶贫项目资金绩效管理体系，把绩效评价作为提高扶贫项目资金使用效率和效益的重要抓手，评价结果将作为地方党委政府年度脱贫攻坚成效的一项重要考核指标。

问：扶贫项目资金绩效管理应当遵循的基本原则是什么？

答：一是目标导向，注重效果。在关注资金投入和使用过程的同时，更加注重精准脱贫绩效目标的实现程度，聚焦提高脱贫质量和减贫效果。

二是统一部署，分工负责。在中央和省委政府的统一部署下，各级各部门各负其责、各司其职，强化资金使用部门和单位的绩效管理主体责任。

三是全程跟踪，创新管理。对扶贫项目资金实施全过程跟踪，实行资金使用部门和单位自我管理和外部监管相结合，赋予基层精准施策更大的自主权。

四是压实责任，减轻负担。资金使用单位承担绩效管理主体责任，具体落实到项目负责人。严禁层层组织和多头重复评价检查，避免增加基层迎评迎检负担。

问：扶贫项目资金绩效管理的主要政策依据有哪些？

答：2018年5月，国务院办公厅转发了财政部、国务院扶贫办和国家发展改革委联合制定的《扶贫项目资金绩效管理办法》，财政部脱贫攻坚领导小组也印发了《关于贯彻落实〈扶贫项目资金绩效管理办法〉的通知》，对扶贫项目资金绩效管理工作进行部署。为贯彻落实中央精神，省政府办公厅及时转发了省财政厅、省扶贫办和省发展改革委联合制定的《甘肃省扶贫项目资金绩效管理实施办法》，省财政厅也先后出台了《关于做好扶贫项目资金绩效管理工作的通知》、《关于进一步做好扶贫项目资金绩效管理工作的通知》等，对我省扶贫项目资金绩效管理工作进行具体安排布置。

问：如何理解扶贫项目资金绩效管理的“两个全覆盖”？

答：根据中央和省委省政府要求，扶贫项目资金绩效管理必须做到“两个全覆盖”：

一是资金范围全覆盖。在大扶贫格局下，各级政府及其部门为如期实现脱贫目标，安排用于脱贫攻坚项目的各类财政资金都要纳入全面绩效管理。具体包括：全部或者部分用于产业扶贫、易地扶贫搬迁、就业扶贫、危房改造、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、基本医疗、社会救助、农村基础设施建设以及光伏扶贫、旅游扶贫、文化扶贫等项目资金。

二是管理过程全覆盖。全面绩效管理重点在“全”，要对扶贫项目资金管理的各个环节实施全过程绩效跟踪。在预算编制和审核环节要明确扶贫项目资金绩效目标，将绩效目标与预算一同批复；在预算执行环节，要建立绩效目标执行监控机制，跟踪分析执行情况；在预算执行结束后，要组织绩效自评和抽查，加强绩效结果应用，强化绩效责任约束。

问：如何开展扶贫项目资金绩效管理工作？

答：扶贫项目资金绩效管理包括以下三个重点环节：

一是设定绩效目标。市县级有关部门和资金使用单位在编制年度部门预算、单位预算时，科学合理测算扶贫项目资金需求，设定扶贫项目资金绩效目标，未按照要求设定绩效目标的项目，原则上不得纳入扶贫项目库，不得申请相关预算。市县财政部门应将扶贫项目资金绩效目标随部门预算一同批复至有关部门，同时应于预算批准后20日内按规定程序，将扶贫项目资金绩效目标报送省级财政和扶贫部门备案。

二是加强绩效监控。市县财政部门要会同扶贫项目资金使用部门，建立扶贫项目资金绩效目标执行跟踪监控机制，加强监控结果应用，发现问题及时予以处理，问题严重的要收回或暂缓拨付财政资金。扶贫项目资金绩效目标和指标要嵌入系统，由市县级资金使用单位负责在线填报扶贫项目资金使用情况并上传相关证明资料。

三是开展绩效评价。年度执行终了，市县级有关部门应组织资金使用单位开展绩效自评，填报绩效目标完成情况，对未完成的分析原因并提出下一步改进措施，同时将绩效自评结果及时报送同级财政和扶贫部门。各级财政和扶贫部门可根据需要对扶贫重点项目和重点区域资金使用情况开展绩效评价，及时将评价结果反馈有关部门和单位，对问题进行整改。绩效评价结果应作为改进管理、调整支出结构和安排以后年度预算的重要依据，并编入决算依法予以公开。

问：各级各部门如何分工协作推进扶贫项目资金绩效管理工作？

答：根据国务院安排部署，财政、扶贫、发改三部门统筹负责扶贫项目资金绩效管理工作。省级有关部门要牢固树立绩效理念，切实督促本行业扶贫项目资金绩效管理工作，加强脱贫效果监管；省财政厅要会同财政部驻甘肃专员办对扶贫项目资金绩效管理实行实时监控，加强对市县扶贫项目资金绩效管理工作的指导和培训，推动省级有关部门加强对本行业、本领域扶贫项目资金绩效管理的组织指导；市县财政部门要会同有关部门依照职责，对扶贫项目资金相关预算的编制、执行、决算实施全过程绩效管理；市县级有关部门、单位和乡镇政府是扶贫项目资金绩效管理的责任主体，要根据“谁申请资金、谁填报目标”的原则合理设置绩效目标，并进行绩效管理全程跟踪问效。

问：省财政厅在扶贫项目资金绩效管理方面做了哪些工作，取得了哪些成效？

答：省财政厅根据中央和省委省政府安排部署，会同相关部门积极推进全省扶贫项目资金绩效管理工作。

一是会同省扶贫办、省发展改革委制定了《甘肃省扶贫项目资金绩效管理实施办法》，明确了我省扶贫项目资金绩效管理工作部门职责、工作流程、管理要求等，并报请省政府办公厅印发实施。先后印发了《关于做好扶贫项目资金绩效管理工作的通知》等，进一步明确扶贫项目资金绩效目标填报范围、完成时限、报送流程、填报要求等内容，督促和指导市县加快工作进度，提高绩效目标填报质量。

二是召开专题视频会议，全面安排部署扶贫项目资金绩效管理工作，要求各级各部门充分认识全面实施扶贫项目资金绩效管理的重要意义，进一步靠实工作责任，加强协作配合，扎实做好扶贫项目绩效目标设置、执行监控、绩效评价、结果运用等工作，全力推动建立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理机制。

三是多次组织省级相关部门和市县开展业务培训，详细解读扶贫项目资金绩效管理政策、绩效目标和绩效指标设置，并进行系统操作培训。录制操作视频或编制指南，通过“省财政厅内网网站”、“财政扶贫资金动态监控平台公告栏”或微信工作群予以发布，并提供成熟模板供市县财政部门参考，进一步提高了填报工作效率。

截止2018年底，全省纳入动态监控平台的6566个扶贫项目，已有6538个项目完成了绩效目标和绩效指标的填报，填报率达到99.57%，位列全国第二名，得到了财政部的肯定和表扬。